Stellungnahmen Verwendung von Kommunikationshilfen für hör- oder sprachbehinderte Personen in Gerichtsverfahren

A) Vorbemerkung

Die Fachverbände bedanken sich für die Möglichkeit, zu dem oben genannten Referentenentwurf (RefE) des Bundesministeriums für Justiz und Verbraucherschutz Stellung zu nehmen.

Die Fachverbände begrüßen ausdrücklich, dass der § 186 GVG durch eine Verordnung konkretisiert werden soll. Das Ziel des § 186 Abs. 3 GVG ist es, den Zugang zur Justiz für hör- und sprachbehinderte Menschen zu verbessern, Kommunikationsbarrieren nicht nur punktuell, sondern im gesamten gerichtlichen Verfahren abzubauen. Die Konkretisierung durch eine Verordnung kann dazu beitragen, tatsächliche Teilhabe im Verfahren zu sichern und dem Grundsatz des fairen Verfahrens gerecht zu werden.

Der vorliegende RefE zur GKHV bleibt jedoch hinter den völkerrechtlichen Verpflichtungen aus Art. 13 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderung (UN-BRK) und den dringenden Mahnungen des UN-Fachausschusses von 2015 und 2023 zur Sicherstellung des barrierefreien Zugangs zur Justiz zurück. Der Entwurf sollte den wirksamen Zugang zur Justiz durch klare, einklagbare Rechte stärken, allerdings drohen hier durch unbestimmte Rechtsbegriffe, bürokratische Hürden und Kostenentscheidungsvorbehalte neue Barrieren aufgebaut zu werden.

Im Hinblick auf den persönlichen Anwendungsbereich ist insbesondere die faktische Exklusion von Menschen mit kognitiver Beeinträchtigung kritisch zu sehen, sowie die Gefahr, dass der von Art. 13 UN-BRK geforderte barrierefreie Zugang zur Justiz unter einen verfahrensökonomischen Vorbehalt gestellt wird. Damit droht die Verordnung zu einem Instrument der Justizverwaltung zur Bedarfsabwehr zu werden und nicht die Sicherung der prozessualen Waffengleichheit für Menschen mit Behinderung zu garantieren und für ein faires Verfahren zu sorgen.

B) Im Einzelnen

1. § 1 GKHV: Anwendungsbereich und Geltung

Der Entwurf stellt klar, dass die Verordnung nicht nur im gerichtlichen Hauptverfahren, sondern auch im Ermittlungs- und Vollstreckungsverfahren sowie über Verweisungen in weiteren Gerichtsbarkeiten Anwendung findet. Diese Ausweitung ist ausdrücklich zu begrüßen. Sie entspricht der Zielrichtung der Reform des Jahres 2017, Kommunikationshilfen nicht mehr allein auf die mündliche Verhandlung zu beschränken, sondern barrierefreie Verständigung im gesamten Verfahrensablauf zu ermöglichen. Kommunikationsbarrieren entstehen regelmäßig bereits bei der Einleitung eines Verfahrens oder in vorbereitenden Verfahrensschritten; ihre Berücksichtigung über den gesamten Verfahrensverlauf hinweg stärkt daher die tatsächliche Zugänglichkeit der Justiz.

Als problematisch erachten die Fachverbände demgegenüber die Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs auf physiologisch hör- oder sprachbehinderte Personen.

Zwar ist sie vor dem Hintergrund der Verordnungsermächtigung des § 186 Abs. 3 GVG folgerichtig und rechtssystematisch nachvollziehbar. Denn laut Kommentierung erfasst die Norm nur vollständig gehör- oder sprachlose bzw. hör- oder sprachbehinderte Personen, nicht aber Menschen mit kognitiven Einschränkungen. Für diesen Personenkreis sollen, nach Auffassung des Gesetzgebers, die allgemeinen Verfahrensgrundsätze ausreichen, nach denen ein Gericht ohnehin die effektive Verständigung mit Verfahrensbeteiligten sicherzustellen hat (Zöller, 35. Auflage 2024, Lückemann, § 186 GVG, Rdn. 2).

Aus Sicht der Fachverbände für Menschen mit Behinderung benötigt es hier aber eine Erweiterung des Anwendungsbereichs. So muss der enge Wortlaut der Ermächtigungsnorm des § 186 GVG UN-BRK-konform ausgelegt werden und auch Menschen mit kognitiver Beeinträchtigung umfassen. Art. 2 UN-BRK definiert Sprache explizit unter Einschluss von erleichterter Kommunikation und Einfacher Sprache. Der Begriff der Sprachbehinderung darf somit nicht rein physiologisch verstanden werden. Auch Menschen mit kognitiver Beeinträchtigung können sprachbehindert sein, wenn sie Sprache, insbesondere juristische Fachsprache, kognitiv nicht verarbeiten oder produzieren können.

Hinzu kommt, dass nach Art. 13 UN-BRK die Vertragsstaaten sicherstellen müssen, dass Menschen mit Behinderung gleichberechtigt mit anderen Zugang zur Justiz haben. Dies ist aber für eine bestimmte Personengruppe, hier Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen, nicht der Fall, wenn für diesen Personenkreis die allgemeinen Verfahrensgrundsätze ausreichen sollen. Ohne Leichte Sprache bleibt, trotz allgemeiner Verfahrensgrundsätze, das rechtliche Gehör im Sinne des Art. 103 Abs. 1 GG für Menschen mit kognitiver Einschränkung eine bloße Formalie und läuft ins Leere.

Schließlich ist bereits in § 11 Behindertengleichstellungsgesetz anerkannt, dass Menschen mit kognitiver Beeinträchtigung ein Recht auf barrierefreie Kommunikation mit Behörden haben. Es wäre ein Wertungswiderspruch, wenn der Rechtsschutz im gerichtlichen Verfahren hinter dem Standard der allgemeinen Verwaltung zurückbliebe.

Die Fachverbände regen daher an, die Ermächtigungsnorm des § 186 Abs. 3 GVG UN-BRK-konform dahingehend auszulegen, dass sie als sprachbehinderte Personen auch Menschen mit kognitiver Beeinträchtigung erfasst. In der Folge könnten auch in der vorliegenden Verordnung Kommunikationshilfen für diesen Personenkreis, wie bspw. Kommunikation in Einfacher oder Leichter Sprache, vorgesehen werden (siehe dazu auch die Ausführungen unter Nr. 3. § 3 GKHV: Geeignete Kommunikationshilfen).

Darüber hinaus weisen die Fachverbände darauf hin, dass Menschen mit Taubblindheit oder Hör-Sehbehinderung regelmäßig einen besonders spezifischen Kommunikationsbedarf haben (z.B. taktile Gebärden, Lormen oder taktile Dolmetschung). Der RefE erwähnt diese Personengruppe jedoch nicht ausdrücklich, so dass die Gefahr besteht, dass diese Bedarfe unberücksichtigt bleiben.

Die Fachverbände regen daher an, klarzustellen, dass auch für Menschen mit Taubblindheit geeignete Kommunikationshilfen bereitzustellen sind.

Außerdem sollte über die GKHV hinaus ein weitergehendes Konzept barrierefreier Justiz entwickelt werden, damit Gerichte auch außerhalb des unmittelbaren Anwendungsbereichs der Verordnung angemessene kommunikative Anpassungen im Sinne eines fairen Verfahrens für Menschen mit Behinderung vornehmen können.

2. § 2 GKHV: Umfang des Anspruchs auf Kommunikationshilfen

Die Konkretisierung des Anspruchsumfangs schafft Rechtssicherheit und wird von den Fachverbänden begrüßt. Ein klar formulierter Anspruch kann dazu beitragen, dass Kommunikationshilfen nicht mehr als Ausnahme, sondern als regulärer Bestandteil gerichtlicher Verfahren verstanden werden.

Den Anspruch am konkreten Bedarf im Einzelfall auszurichten ist sinnvoll, allerdings wäre es hier zielführend, auch gleichzeitig Mindeststandards festzulegen. Denn sonst besteht das Risiko uneinheitlicher Praxis.

Die Fachverbände weisen an dieser Stelle darauf hin, dass mangelnde Barrierefreiheit häufig schon deutlich vor dem Verfahren beginnt, bereits bei der Verständlichkeit von Anschreiben und Bescheiden. Art. 13 UN-BRK verlangt aber ausdrücklich einen Zugang zur Justiz in allen Phasen des Verfahrens. Dazu gehört auch die Kommunikation mit Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten, mit der Polizei sowie mit weiteren Verfahrensbeteiligten. Der barrierefreie Zugang darf daher nicht erst im Gerichtssaal beginnen. Hier gibt es keine verlässliche Regelung zur Übernahme der Kosten für Gebärdensprachdolmetscher oder andere Kommunikationshilfsmittel. Diese müssen derzeit meist zusätzlich zu den Anwaltskosten von den Betroffenen selbst finanziert werden. Für viele endet hier mangels monetärer Mittel bereits der barrierefreie Zugang zur Justiz. Denn der Kontakt zum Rechtsbeistand/Polizei muss dann ohne Dolmetscherleistungen/Kommunikationshilfen erfolgen.

Hinzu kommt, dass Menschen mit Hörbehinderung oft eingeschränkte Schreib- und Lesekompetenzen haben; viele Schreiben und gerichtliche Entscheidungen werden daher inhaltlich nicht verstanden. Im Sinne des fairen Verfahrens ist es aber dringend geboten, dass alle relevanten Unterlagen, egal in welchem Verfahrensstadium, inhaltlich erfasst werden können.

Die Fachverbände regen daher an, dass Anschreiben und Urteile ergänzend in Einfacher beziehungsweise Leichter Sprache zur Verfügung gestellt werden. Außerdem sollte klargestellt werden, dass Kommunikationshilfen grundsätzlich frühzeitig bereitzustellen sind und nicht erst nach umfangreichen Prüfungen im laufenden Verfahren. Es wird schließlich angeregt zu prüfen, inwieweit auch Regelungen zur Kostenübernahme von Kommunikationshilfen vor und während des Verfahrens außerhalb des Gerichtssaals, für Rechtsbeistand, Polizei und andere Behörden möglich sind.

3. § 3 GKHV: Geeignete Kommunikationshilfen

Die Fachverbände begrüßen den offenen Leistungskatalog durch beispielhafte Aufzählung verschiedener Kommunikationsformen. Dadurch wird die Vielfalt kommunikativer Bedarfe anerkannt. Positiv ist insbesondere, dass neben klassischen Dolmetscherleistungen auch weitere Formen der Verständigungsunterstützung einbezogen werden. Damit wird der Ansatz gestärkt, Kommunikation nicht ausschließlich als Übersetzungsleistung, sondern als individuelle Unterstützungsaufgabe zu verstehen.

Die Fachverbände regen aber zusätzlich explizit die Aufnahme von Leichter Sprache und qualifizierten Sprachassistent*innen in den Katalog der Kommunikationshilfen an (vgl. auch die Ausführungen zu 1. § 1 GKHV: Anwendungsbereich und Geltung).

Darüber hinaus sollte ausdrücklich klargestellt werden, dass Kommunikationshilfen auch individuell kombiniert werden können. Gerade Menschen mit komplexem Unterstützungsbedarf nutzen häufig mehrere Kommunikationsformen parallel. Nur so kann einer restriktiven Auslegung vorgebeugt werden.

Vor dem Hintergrund zunehmender Digitalisierung gerichtlicher Verfahren sollte schließlich klargestellt werden, dass Kommunikationshilfen auch über digitale oder videobasierte Systeme bereitgestellt werden können, sofern dadurch eine gleichwertige Verständigung gewährleistet wird.

4. § 4 GKHV: Wahlrecht der betroffenen Person und Zurückweisung

Das in § 4 GKHV verankerte Wahlrecht der hör- oder sprachbehinderten Person stellt einen wichtigen Ausdruck von Selbstbestimmung dar und wird von den Fachverbänden ausdrücklich begrüßt. Allerdings ist die Ausgestaltung der Vorschrift in den folgenden drei Punkten nachbesserungswürdig.

a) § 4 Abs. 2 GKHV

Der Entwurf sieht hier vor, dass Personen ihre Behinderung durch „geeignete Dokumente" nachweisen müssen. Die Anforderungen an den geforderten Nachweis sind jedoch nicht konkretisiert. Es besteht also die Gefahr, hohe Nachweishürden zu produzieren, die abschreckend wirken und zu unzumutbaren Verzögerungen des Verfahrens führen könnten. Ein bürokratischer Hürdenlauf widerspricht dem Geist der Inklusion.

Die Fachverbände regen daher eine Klarstellung an, dass eine niedrigschwellige Glaubhaftmachung (z.B. Schwerbehindertenausweis oder vorhandene Bescheide) ausreicht. Wünschenswert wäre eine Konkretisierung der Nachweise. Es sollte jedenfalls klargestellt werden, dass keine aktuellen fachärztlichen Zusatzgutachten verlangt werden dürfen.

b) § 4 Abs. 3 GKHV

Besonders kritisch sehen die Fachverbände die Möglichkeit der Zurückweisung der gewählten Kommunikationshilfen aufgrund von Ungeeignetheit oder unverhältnismäßigem Aufwand.

Dies stellt de facto eine Einschränkung des Wunsch- und Wahlrechts dar und kann zu einer Entscheidung nach Kassenlage je Bundesland/Gerichtsbezirk führen und damit eine massive Ungleichbehandlung nach sich ziehen.

Mit der eingeräumten Möglichkeit der Ablehnung wegen Unverhältnismäßigkeit ist dem Gericht und der Staatsanwaltschaft Tür und Tor geöffnet, aufgrund günstigerer Varianten das gewünschte Kommunikationsmittel abzulehnen.

Es besteht die Gefahr, dass das Kostenargument über das Recht des effektiven Rechtsschutzes und der Barrierefreiheit gestellt wird. Nach Art. 2 und Art. 13 der UN-BRK sind angemessene Vorkehrungen zu treffen, um Menschen mit Behinderung die gleichberechtigte Teilnahme an Verfahren zu ermöglichen. Die Versagung einer Kommunikationshilfe allein aus organisatorischen oder finanziellen Gründen kann daher eine unzulässige Diskriminierung darstellen. Das Recht auf ein faires Verfahren ist unteilbar und darf nicht gegen fiskalische Interessen abgewogen werden.

Ebenso gilt das für die Frage des organisatorischen Aufwandes. Wann ein organisatorischer Aufwand zu hoch ist, darf nicht allein in das Ermessen des Gerichts und der Staatsanwaltschaft gestellt werden. Damit geht das Risiko einher, dass das Wunsch- und Wahlrecht aufgrund einer „bequemen" Organisationsstruktur eingeschränkt wird und möglicher organisatorischer Aufwand über die effektive Teilhabe und ein faires Verfahren gestellt wird.

Die Fachverbände regen daher eine Klarstellung an, dass vor dem Hintergrund der UN-BRK angemessene Vorkehrungen grundsätzlich zu gewährleisten sind und Barrierefreiheit nicht unter einen allgemeinen Effizienz- oder Finanzierungsvorbehalt gestellt werden darf. Gerade Kommunikationshilfen dienen der effektiven Wahrnehmung prozessualer Rechte; ihre Bereitstellung darf daher nicht primär an Erwägungen der Verfahrensökonomie ausgerichtet werden.

c) § 4 Abs. 4 GKHV

§ 4 Abs. 4 GKHV stellt das Wunsch- und Wahlrecht hinsichtlich einer die Verständigung ermöglichenden Person unter einen Effizienz- und Finanzierungsvorbehalt. Auch hier bedarf es der Klarstellung, dass im Hinblick auf eine die Verständigung ermöglichende Person eine Ablehnung allein aus administrativen oder fiskalischen Erwägungen heraus nicht stattfinden darf. Art. 13 UN-BRK verlangt barrierefreien Zugang zur Justiz. Dieser darf nicht unter dem Vorbehalt der Verfahrensökonomie stehen.

Ferner geht aus der Begründung zu § 4 Abs. 4 GKHV hervor, dass die Möglichkeit einer nachträglichen Hinzuziehung einer die Verständigung ermöglichenden Person vorgesehen ist. Dies impliziert allerdings ein finanzielles Risiko für die Betroffenen, sowie eine Rechtsschutzlücke. Denn die nachträgliche Hinzuziehung bedeutet im Umkehrschluss, in Vorleistung gehen zu müssen, um die entsprechende Person als Kommunikationshilfsmittel im Verfahren einsetzen zu können.

Die Notwendigkeit der Vorleistung schließt finanziell schwächere Menschen faktisch vom Rechtsschutz aus. Zudem werden die die Verständigung ermöglichenden Personen Aufträge ablehnen, wenn die Bezahlung durch das Gericht im Nachhinein willkürlich abgelehnt werden kann.

Darüber hinaus zeichnet sich in der Praxis das Bild ab, dass Gerichtsverhandlungen teils stattfinden, obwohl die angekündigten Gebärdensprachdolmetscher*innen nicht anwesend sind.

Die Fachverbände sehen daher die Notwendigkeit, eine zeitnahe Entscheidung über die Hinzuziehung vor dem Tätigwerden der Hilfe zu ermöglichen, um Rechtssicherheit für Betroffene und Dienstleister zu garantieren. Ebenso bedarf es einer Klarstellung, dass eine Verhandlung nur dann stattfinden darf, wenn das rechtliche Gehör und das faire Verfahren gesichert sind, also entsprechende Kommunikationshilfen auch tatsächlich vor Ort und einsetzbar sind.

5. § 5 GKHV: Hinweispflichten

Der Entwurf sieht eine Hinweispflicht der oder des Vorsitzenden beziehungsweise der Strafverfolgungsbehörde auf geeignete Kommunikationshilfen sowie auf das Wahlrecht der hör- oder sprachbehinderten Person vor. Diese Regelung ist aus Sicht der Fachverbände ausdrücklich zu begrüßen. Sie kann dazu beitragen, bestehende Informationsdefizite abzubauen und sicherzustellen, dass Betroffene ihre Rechte auf Kommunikationshilfen tatsächlich wahrnehmen können.

Die Hinweispflicht gilt aber nur, wenn das Gericht oder die Strafverfolgungsbehörde Kenntnis von einer Hör- oder Sprachbehinderung einer am Verfahren beteiligten Person Kenntnis erhält. Aus praktischer Perspektive erscheint insoweit das Mitwirkungserfordernis der betroffenen Person herausfordernd. Viele Menschen mit komplexem Unterstützungsbedarf sind darauf angewiesen, dass Kommunikationsbedarfe nicht allein von ihnen selbst frühzeitig benannt werden müssen, sondern von der Verfahrensleitung aktiv erfragt und unterstützt werden. Gerade zu Beginn eines Verfahrens kann es für Betroffene schwierig sein, den eigenen Bedarf an Kommunikationshilfen einzuschätzen oder rechtzeitig mitzuteilen.

Die Fachverbände regen daher an, die Hinweispflichten stärker als proaktive Verantwortung der Verfahrensleitung auszugestalten. Sie sollte regelhaft am Anfang des Verfahrens bestehen, unabhängig davon, dass das Gericht oder die Strafverfolgungsbehörde Kenntnis von einer Hör- oder Sprachbehinderung haben. Denn hierdurch wird mit verhältnismäßig wenig Aufwand dem Problem vorgebeugt, dass Menschen mit Behinderung, deren Beeinträchtigung nicht ohne Weiteres erkennbar ist, keine Information über mögliche Hilfen erhalten. Außerdem sollte in der Begründung des RefE oder durch entsprechende Leitlinien klargestellt werden, dass erkennbare Kommunikationsbarrieren von Amts wegen aufgegriffen werden und fehlende oder verspätete Angaben zum Kommunikationsbedarf nicht zu Lasten der betroffenen Person gehen dürfen. Dies würde zur praktischen Wirksamkeit der Regelung beitragen und den Anforderungen an ein faires und barrierefreies Verfahren besser Rechnung tragen.

6. § 6 GKHV: Vergütung

Die Festlegung von Grundsätzen für die Vergütung kann zur Transparenz beitragen und ist grundsätzlich zu begrüßen. Im Vergleich zur Kommunikationshilfeverordnung im Verwaltungsverfahren bleibt die Regelung jedoch weniger strukturiert.

Die Fachverbände regen daher an, zu prüfen, ob klarere Leitlinien zur Vergütung aufgenommen werden können, um eine einheitliche Praxis zu fördern und Unsicherheiten für Kommunikationshelferinnen und Kommunikationshelfer zu vermeiden.

Die fünf Fachverbände für Menschen mit Behinderung repräsentieren rund 90 Prozent der Dienste und Einrichtungen für Menschen mit geistiger, seelischer, körperlicher oder mehrfacher Behinderung in Deutschland. Ethisches Fundament der Zusammenarbeit der Fachverbände für Menschen mit Behinderung ist das gemeinsame Bekenntnis zur Menschenwürde sowie zum Recht auf Selbstbestimmung und auf volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Leben in der Gesellschaft. Mehr Informationen unter: www.diefachverbaende.de